“建立規范的地方政府舉債融資機制”。這是3月5日國務院總理李克強做的政府工作報告中，很容易被錯過的一句話，但是對17.9萬億元地方債，這是一劑“強心針”。
是什么舉債融資舉措？同一天，財政部向全國人大常委會提交的《關于2013年中央和地方預算執行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》（下稱《2014年財政預算報告》）提出，“將允許地方政府在有一定收益的公益性項目中發行專項市政債券融資”。
財政部將其列入2014年財政政策中，意味著各界呼聲已久的市政債在今年發行成為可能。3月6日下午政協小組討論會間隙，全國政協委員潘功勝在接受《國際金融報》記者采訪時透露，“今年的提案是關于市政債發行的，建議發債主體、償債主體應保持一致?！?/SPAN>
最快什么時候推出？至少住建部正在行動，近日公布的《住房和城鄉建設部城市建設司2014年工作要點》中提出，“配合有關部門研究推動地方政府發行市政債券，建立城市基礎設施政策性金融機構?！?/SPAN>
17.9萬億元壓身
2014年，地方債務問題有多突出？
“總體風險、總量概念上是可控的。”3月4日，全國政協委員賈康在第一次政協小組討論后接受記者群訪時稱，“但要關注某些區域、某些項目上的風險，要具體分析，不能一概而論。”
《國際金融報》記者梳理31個省份的2014年政府工作報告，至少有26份報告提及政府性債務問題。2013年地方政府性債務專項審計報告顯示，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任的債務率高于100%。
債務的類型是什么樣的？
國家審計署2013年底公布的數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還和擔保責任的債務規模為17.9萬億元，與2010年底的10.7萬億元相比，增加了67%。其中，平臺貸款在地方政府債務余額中占到40%左右。截至2012年底，各級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額為3.49萬億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額的37.23%。也就是說，平臺貸和土地擔保債占總債務的80%。
為防控風險，《2014年財政預算報告》提出，地方政府將在公益性投資的融資主體和債務規模上同時受到嚴格監管，包括需要抓緊剝離融資平臺公司承擔的政府融資職能。
剝離地方融資平臺后，地方政府如何融資？中國現行《預算法》明確規定，地方政府不得自主發行地方政府債券?！?014年財政預算報告》提出，將允許地方政府在有一定收益的公益性項目中發行專項市政債券融資。
預算法修訂
所謂市政債，是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎設施建設的債券。從國外經驗看，發行主體是市、縣、郡政府。
潘功勝指出，市政債券如果由中央政府或省級政府代替下級政府發行，雖然可直接控制地方政府的融資規模和融資行為，但這種做法實際上隱含了上級政府的擔保，容易滋生腐敗和道德風險。
根據《預算法》，地方債券目前統一由財政部代發行。而地方政府只能通過地方融資平臺發行城投債。潘功勝認為，“財稅制度改革的方向是事權與支出責任相適應，發債主體與償債主體應保持一致?！?/SPAN>
賈康認為，“推出市政債，就要允許地方政府自行發債，核心問題就是要對預算法進行修訂，在預算法中對政府舉債特別是地方政府舉債行為進行明確。因為現行預算法規定，地方政府不能直接負債，也不能為債務提供擔保。
潘功勝在提案中，建議將市政債券分為兩種：一種是由政府承擔全部償債責任、以未來稅收為擔保的一般責任債券，資金通常用于公益性較強的項目。這類債券的融資與償債應該全額納入預算管理，而且應計入政府赤字。另有一種是項目收益債券，還款以項目運營收益或與項目有關的專項政府性基金收入為主，政府不承擔或僅承擔部分或有償債責任。這類債券也應納入預算管理以反映政府的或有債務風險，但可不列赤字。
改革不可能一蹴而就?！坝捎跔可娴皆S多輔助工作，沒有確切的時間表。”潘功勝對“市政債在今年何時推出”的提問，回答很謹慎。
債照發地還賣
但是債不等人，2014年，地方債券和土地收入一個都不能少。
財政部是2009年開始安排發行地方政府債券。首次發行規模為2000億元，全部由財政部代理發行，列入省級預算管理。2010年和2011年的地方債發行規模都是2000億元，2012年規模增加到了2500億元。數據顯示，2013年中國地方債發行總額共計3500億元。根據《2014年國民經濟和社會發展計劃草案報告》，2014年中國計劃安排中央代地方發債規模為4000億元。
國家審計署審計報告顯示，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。但種種跡象表明，土地出讓金還會是地方財政的重要支柱。
全國政協委員、審計署副審計長董大勝3月5日在談到地方債風險防控時表示，應該允許地方政府獲取適度的土地出讓金，切莫“妖魔化”土地財政。
按照《2014年預算報告》安排，2014年，地方政府國有土地使用權出讓收入約3.67萬億元，較2013年預算下降11.8%。但過去幾年地方政府該項實際收入往往會超過預算。例如，2013年該項收入實際約為4.12萬億元，而預算數僅為2.74萬億元。
（來源《國際金融報》）
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