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綜合新華社、《金融時報》、《每日經濟新聞》《21世紀經濟報道》報道

應國務院要求，政府性債務將進行全面審計。28日，審計署官方網站發布了這一消息。

此前，審計署已先后兩次對地方政府性債務進行了“體檢”。審計發現，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。經過兩年時間，上述地方政府債務余額增長了12.94%。

業內人士認為，這次審計署并未強調“地方”，預計將對中央和地方政府性債務首次進行全面審計。那么，此次審計緣何展開？現有的地方債是否在政府承受范圍內？是否會影響經濟走向？

政府性債務現狀如何？

截至2010年底欠債10萬億，已進入償還期

2011年，審計署首次組織對地方政府性債務進行了全面審計。審計發現，截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。

審計署在審計的過程中，把地方政府的負債分成三類。第一類是政府或政府所屬部門直接負有償還責任的債務，到2010年底是67109億；第二類負債是政府出具了擔保、由一些企事業單位借款形成的負債，總額是23369億；第三類政府負債是“政府負有救助責任的負債”，到2010年底，總額是16690億。

一個可供對比的數據顯示，2010年全國GDP總量39.8萬億元，全國財政收入8.3萬億元。

而這兩年，已迎來還債的高峰。其中，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。

繼這次“普查”之后，2012年至2013年審計署又組織對36個地方政府本級2011年以來政府性債務變化情況進行了“抽查”。

審計發現，經過兩年時間，上述地方政府債務余額增長了12.94%。有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達219.57%。

進程：這兩次審計結果，審計署均向全國人大常委會進行了報告，也向社會進行了公告，引起各方高度關注。今年6月，一些全國人大常委會組成人員在審議審計報告時提出，地方債風險不容忽視，關鍵要摸清底數，加強監管。

政府性欠債如何償還？

借新還舊加變相融資，依賴土地出讓收入

面對不斷增加的債務壓力，地方政府也是動用各種辦法來償還債務，或實現新的融資。

首先是借新還舊。審計署的報告顯示，由于償債能力不足，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38%。而在償還高速公路和二級公路債務方面，借新還舊現象更加突出。2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省的借新還舊率超過50%。

此外是各種方式的變相融資。比如一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設-移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資。審計抽查發現，2011年至2012年，部分地區變相融資金額占這些地區兩年新舉借債務總額的15.82%。

地方政府債務還加深對土地的依賴。如2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，占這些地區政府負有償還責任債務余額的54.64%，比2010年增長1183.97億元。這顯然使得未來地方債務的償還會陷入困境。地方政府為了避免出現違約風險，就必須確保地方政府土地收益的增長，而這是不可持續的。

后果：可以說，地方政府借新還舊，或變相融資，只是將眼前的債務壓力向后推延，而且埋下了新的風險，而過去一直高度依賴的土地出讓收入增幅不斷下降，也說明其未來不可持續。

審計署外交外事審計局局長馬曉方曾表示：目前的債務償還，過度地依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高。

債務是否在承受范圍內？

土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大

“總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出其償債能力。”審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦公室副主任陳塵肇曾在公開場合表示。

審計報告顯示，地方債務的償債率有所好轉，如36個地方政府本級中，有13個地區2012年政府負有償還責任債務的償債率比2010年下降；如加上政府負有擔保責任的債務，有18個地區償債率比2010年下降。這都意味著經過近年來的債務整頓及規范，大部分地區的債務風險相比于2010年高峰期已有所回落。

但還債壓力同樣很大。根據今年6月的審計報告，部分地方由于土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額7746.97億元，而上述地區當年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

財政部財政科學研究所所長賈康：如果地方政府發展戰略合理，即使負債率高一點，風險也可控。對于某些地方政府融資平臺，關鍵在于漸進地進行風險防控。在目前的經濟環境下，通過鼓勵地方政府加大投資力度，從而達到經濟維穩的目的，顯然具有一定的階段合理性。但是，地方政府大規模投資，需要分清輕重緩急，對具體投資項目，進行甄別核實，防止重復建設、產能過剩等現象卷土重來。

［各方聲音］

地方政府債務信息極度不透明

中國社科院財貿所研究員楊志勇：早在上個世紀末，中國地方財政問題就已廣受關注，當時的焦點是縣鄉財政困難。這和財政制度有關。一方面，中國現行預算法不允許地方財政打赤字；另一方面，由于財力和財權向上集中，不少地方政府收不抵支，且很難從財政體制中得到充分的彌補。地方政府只能另尋出路，這直接導致地方政府債務信息極度不透明，地方財政風險隱蔽性問題特別突出，出現為規避預算法的種種地方債。

復旦大學法學院張建偉教授：我國的政治治理結構，導致地方政府傾向于跟隨中央政府，同時又有做出政績的機會主義。加之發債的方式也比較容易得到民意的支持。這樣，地方政府就很容易有財政機會主義行為。對于債權人而言，地方政府的債由國有銀行來支持較為保險。因此我國的地方債是各利益主體經過博弈和公共選擇之后出產的“怪胎”。

部分地方政府以造假方式隱蔽債務

民族證券分析師高謙、陳偉：由于中央政府近年來采取了多種手段嚴控地方債務，這也逼迫各地采取更為隱蔽，甚至是不計成本的方式尋求債務援助，審計報告就揭露了兩種地方債務的規避手段，如一些地方通過信托、融資租賃、BT和違規集資等方式變相融資現象突出；部分地方還通過造假方式來規避債務監管，這種掩蓋或逃避債務監管的做法無疑挑戰了債務治理政策的權威，也加大了債務風險治理難度。

不排除對宏觀經濟產生更大影響

央行貨幣政策委員會委員周其仁：不能排除地方債務對整個宏觀經濟產生更大的系統性影響的可能。地方債務近幾年快速增長，主要債務來源是商業銀行貸款給政府快速發展經濟，而抵押物多為土地。然而供地規模直接影響到財政政策，而財政政策與金融貸款又息息相關。從這個角度看，供地量決定了貨幣量，而且成為推高通貨膨脹的主要因素。如果未來地方政府不進行土地金融財政的改革，那么地方債務問題將一直存在，對于中國經濟健康發展將是很大的威脅。

需改革地方官員政績考核體系

民族證券分析師高謙、陳偉：中央政府需制定統一的政府性債務管理和舉債審批的制度，各級地方政府也應結合實際情況制定舉債審批制度；中央應實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監督，各級政府也應建立細化的債務預算和收支計劃，那些債務超標或資金使用違規的地方政府將會受到問責以及嚴厲的處罰。

哈爾濱商業大學金融學院金融工程研究所所長田立：當前地方政府舉債壓力最主要來自基礎設施建設和非營利性公共事業的投資需求，除了這種客觀上的需求外，拉動地方GDP也是舉債投資的重要推手，甚至更是一種激勵。從這個意義上講，消除地方債隱患除了對地方政府融資方式加以嚴格控制外，改革當前地方官員政績考核體系同樣至關重要。